院长 姜富权
（2016年4月7日）
尊敬的陈伟根副主任，调研组各位领导：
自2015年5月实施立案登记制改革以来，我们吉林市两级法院周密部署、创新实践，取得了良好工作成果。本次由伟根副主任带队的省人大常委会调研组专程赴我市调研指导全市法院立案登记制改革情况，充分体现了对我市法院工作的高度重视，对于进一步推进我市法院立案工作以及其他各项工作健康发展具有极其重要的指导意义。下面，我就全市法院立案登记制改革工作情况报告如下：
一、基本情况
立案登记制改革实施后，我市两级法院按照省院的统一部署，以高度的历史责任感和使命感精心部署、积极推进、创新落实，取得明显阶段性成果。自去年5月至今年3月31日，全市两级法院共接收诉状37334份，当场登记立案36561 件，一次性告知补正512件，当场登记立案率达到98 %，案件数量同比增长4331件，上升13%，其中民事案件26269件，同比增加1390件，上升6%，行政案件476件，同比增加243件，上升104%。执行案件9929件，同比增加2672件，上升37%。国家赔偿案件35件，同比增加26件，上升288%。登记立案进入常态化运行，诉权保障全面落实、立案工作更加规范、立案效率明显提升，实现了“有案必立、有诉必理”的庄严承诺。以往群众反映的“立案难”问题，已经得到了根本解决。为贯彻落实好立案登记制改革，全市法院重点开展了以下工作。
（一）统一思想，凝聚共识，全力推进立案登记制改革。为顺利度过改革之初的敏感期，全市法院高度重视。各院分别向同级党委、人大详细汇报了改革实施的背景、相关的会议精神以及本院实施的具体情况，取得了同级党委和人大的理解和支持。同时，从组织保障、制度建设、对外宣传等各方面入手，采取有效措施，全力推进改革。
一是提高思想认识，强化组织领导保障。中院党组高度重视立案登记制改革工作，成立了由主要领导任组长的立案登记制改革领导小组。中院每位班子成员，都负责督导一个基层院的立案登记制改革工作，及时研究解决遇到的问题和困难。各基层院也建立了相应的组织机构，确保了改革在两级法院的同步推进和有效衔接。
二是制定操作规范，加强对下培训指导。按照最高院关于推行立案登记制改革的“指导意见”和“若干规定”要求，在充分调研的基础上，中院在全省率先制定出台了具体实施细则和制式文书样本，并先后多次召开由两级法院立案法官参加的培训会，进行有针对性的实际操作培训，确保相关人员准确理解和熟练掌握登记立案的工作流程。中院制定的《细则》得到省高院的充分肯定，并转发全省法院立案部门予以参考借鉴。
三是加强督促检查，超前研判趋势走向。由中院班子成员带队的督导检查组，分别深入到各基层法院立案窗口进行全面检查，及时发现问题，监督整改。两级法院的“一把手”都深入到立案窗口第一线，直接指导登记立案工作。中院建立了日报告、周报告、月报告和重大案件随报制度，对各基层法院上报基础数据和重大敏感案件、群体性诉讼等情况，及时汇总向上级法院报告。同时，对推行立案登记制改革过程中可能出现的新情况新问题，加强研判，早作准备，避免了可能出现的不利的局面。
四是广泛开展宣传，积极进行舆情应对。借助报刊、电台、电视等传统媒体和互联网、微博、微信等新兴媒体，积极开展全方位、多层次、立体化的宣传，积极进行正面引导，避免群众和媒体误读、误解立案登记制改革工作。吉林市电视台、吉林市广播电台、江城日报、江城晚报等媒体先后大篇幅报道了全市两级法院开展立案登记制改革情况。同时，建立舆情联络员制度，两级法院都设立了专门的舆情监控人，发现负面舆情，及时上报，妥善处置。立案登记制改革实施以来，未出现一起负面舆情。
（二）改善硬件，提升服务，全面加强诉讼服务中心建设。能否搞好诉讼服务，对于立案登记制改革至关重要。人民法院推行立案登记制改革的出发点和落脚点，就是为当事人行使诉权提供方便。全市法院积极适应立案工作新常态，把立案登记制改革和诉讼服务中心建设紧密结合，从软硬件建设入手，全力推动诉讼服务中心的升级改造。
一是硬件设施全面改善。中院对原有的诉讼服务大厅进行全面升级改造，分设立案和信访两个大厅，两个大厅都采用“柜台式”办公，做到布局合理，庄重大方，宽敞明亮，整洁卫生，总面积近千平米。对两个大厅的办公桌椅、办公电脑全部进行更换，两个大厅都设有若干明确的功能分区，各服务窗口配以明显标志，功能一目了然。诉讼服务区承担诉讼引导、案件查询、材料收转等职责；立案服务区承担监督指导、登记立案、收取诉讼费、卷宗移送、判后答疑、司法救助等职责，能够为当事人提供一站式、全方位诉讼服务。只要是当事人需要的，在诉讼服务中心均能得到体现和满足，不用来回奔波于多个部门，使中心真正成为诉讼服务“绿色通道”。
二是服务设施全面升级。中院在原有服务设施基础上，为方便当事人交费和相关金融机构沟通联系，在大厅交费窗口设置了pos机和ATM机，当事人不出法院大门，即可刷卡、自主取款完成相关诉讼费用的交纳，在全省率先实现了“一站式”缴费服务。强化信息公开服务，在大厅内设置材料架，为当事人提供文书样本、诉讼指南、诉讼须知、风险告知书等诉讼指引资料。在大厅明显位置通过公示板、宣传册、电子大屏幕、诉讼服务指导宣传片等多种载体公布工作流程、开庭信息、管理制度、立案法官等相关信息。设立商务服务专区，购置了复印机、打印机、传真机为当事人提供打印、复印、传真等服务。中院还在诉讼服务中心开辟律师工作室，配备相关硬件设备，律师可以在此进行办公、休息、会见当事人，借助相关设备进行自主信息查询、网上立案、电子阅卷等操作，受到了广大律师的欢迎和赞许。
三是服务制度全面完善。对原有的诉讼服务制度进行梳理完善，大力推行以“四公示、五个到位、九项制度、五大服务”为核心的“四五九五”工作载体。即公示工作人员信息、服务职责和时限、服务承诺和标准、诉讼程序和风险；做到诉讼引导、信息查询、首问告知、答疑解惑、服务受理“五个到位”；落实接待服务、立案指导、程序告知、风险提示、诉讼流程、司法救助、首问负责、一次性告知、服务承诺等九项制度；创立网上立案、上门立案、邮寄立案、传真立案、非工作日预约立案五大服务。这一服务体系得到了市委的充分肯定，市委主要领导批示全市窗口部门学习借鉴中院窗口服务的经验做法。
（三）依托平台，强化应用，积极开展网上立案工作。中院作为全省九家电子法院试点法院之一，依托吉林电子法院这一平台，抓住关键环节，坚持先行先试和重点突破，倾力推进网上立案工作，为立案登记制改革提供强大的信息化支撑。
一是抓硬件保障。在立案大厅设立电子法院体验区，设置两台连接外网的电脑终端，配备了高拍仪、扫描仪、高清摄像头、打印机等设备，设立专门人员进行指导，可以为当事人提供包括信息查询、诉讼指引、网上立案等服务。对内外网络进行了全面升级换代，在立案大厅铺设了互联网络专线，实现WiFi全覆盖，提高了网络的速度和稳定性。借助互联网社交载体，开通了“微导诉”工作平台，申请了微信公众号，办事群众可以通过手机扫描诉讼服务中心发布的微信二维码，登录微信平台，快速了解诉讼指南、诉讼流程、风险提示等各种诉讼服务信息，极大地方便了当事人诉讼。
二是抓推介宣传。加大网上立案的推介和宣传力度，先后多次召开大型推介会，邀请大型国企、民企、金融机构、律协等相关组织参加，着重介绍了网上立案在实践中的具体应用。同时，通过设立网上立案功能体验区、电子大屏幕循环播放网上立案流程操作宣传片、制作发放网上立案操作指南手册、张贴宣传海报等方式，向来院的群众进行宣传。让群众了解、认识并学会使用网上立案功能。我们还派法官深入到律所、企业、社区进行面对面指导。通过积极的宣传推介，极大的提高了社会各界对网上立案的认知和参与程度。
三是抓实际应用。律师是网上立案的主要使用群体，为方便律师网上代理诉讼，中院加强与市律管处、律协的积极互动，举办了多场律师应用网上立案专场培训会，在全市范围内发放了两批共135名注册律师的动态令牌，律师可以借助动态令牌登录电子法院专门入口，实现网上立案，此举受到了广大律师的欢迎。目前，全市两级法院已实现包括刑事、民事、行政、执行等各类案件网上立案的全覆盖，保证当事人、律师足不出户，轻点鼠标，即可进行网上立案、网上交费、网上证据交换、云会议调解等操作，极大节省了当事人、律师的时间，降低了诉讼成本。
全市法院全面开通网上立案功能以来，网络立案11863件，其中民事一审立案10061件，占全市法院同期受理民事一审案件的36.6 %，行政一审立案115件，占19.4%，执行立案1594件，占12.9%。中院在全省网上立案工作推进会上介绍了工作经验。蛟河、磐石法院网上立案超千件，在全省位居前列。网上立案“让信息多跑腿、让百姓少跑路”，成为了当事人与法院之间的“立案信息高速公路”，极大地方便了群众，实现了登记立案的转型升级。去年6月，省院王常松院长在我院调研时对我院的电子法院建设给予了充分肯定。8月中旬，省法院召开全省电子法院吉林（中院和蛟河法院）现场观摩会，推广我市电子法院建设经验，蛟河法院在全省政法系统信息化建设现场会上介绍经验。最高法院信息中心负责人建议把吉林中院工作模式列入全国法院“天平工程”。省委书记巴音朝鲁对中院全面开通二审案件网上审理工作给予充分肯定。
二、存在的困难和问题
立案登记制改革作为法院司法体制改革的重要内容，以“有案必立、有诉必理”的方式，最大程度地保障人民群众诉权的行使，从根本上解决了一直以来人民群众反映强烈的“立案难”问题。我们必须坚定改革的信心，坚定改革的方向，坚定不移地深入推进这项改革。当然，这一制度的实施也在一定程度上对法院工作带来了更严峻的考验，产生了多方面的影响。
（一）案件数量持续增加，案多人少矛盾进一步凸显。实行立案登记制改革后，立案的门槛降低，受案数量不断增长，案多人少的矛盾更加凸显，基层法院尤为严重。2015年5月至2016年3月31日，全市法院共新收各类案件47289件，同比净增加4962件，增幅达12 %，按照法官员额制改革后全市法院430名员额法官计算，法官人均结案101件，同比增加了84.9%。蛟河、磐石、丰满、高新等4个基层法院法官人均结案超过了130件。案件增加的态势在今年继续延续，增幅继续扩大。今年1至3月份，全市法院共新收各类案件15274件，同比净增加4997件，同比增幅达49%。其中中院新收各类案件1841件，同比增加679件，同比增幅达58%。相比较于案件的大幅增加，员额制改革后，全市法院有办案资格的法官（员额法官）人数比改革前减少了316人。法官的压力明显增大，“五加二”、“白加黑”几乎成为工作常态。
在各类案件中，行政案件的增长幅度比较大。仅今年1至3月份，全市法院就新收各类行政案件336件，同比净增加124件，增幅达58%。其中中院新收各类行政案件128件，同比增加88件，增幅达220%。由于行政案件专业性较强，又涉及到国家公权力与公民私权利的对抗性，调解工作的难度较大。尤其是因农村土地承包、土地征收征用、林权改革等引发的行政案件，处理不好，极易引发群体访。因此，在实行立案登记制改革后，行政审判力量不足的问题也越来越突出。
不予受理（立案）案件数量增长显著。2015年5月至2016年3月，全市法院共审理各类不予受理（立案）案件共计374件，而2014年5月至2015年3月不予受理案件数量为0；其中中院审理各类不予受理案件数量为161件。大多数基层院立案庭员额法官人数少，一般仅有庭长及副庭长为员额法官，审理不予受理案件，甚至难以组成合议庭。中院立案一庭除本院不予受理案件外，还审理不服基层院不予受理裁定上诉的案件共计120件，同时还要接待当事人、立案，立案法官工作压力增大。
（二）部分当事人对“有案必立，有诉必理”存在误读，化解立案信访的难度加大。无论是中央《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，还是最高人民法院《关于人民法院登记立案若干问题的规定》，均明确对“符合法律规定条件”的案件应当予以登记立案。但部分当事人对立案登记制度了解不全面，存在误读，以为只要起诉，不管起诉材料是否齐备、合适；是否属于受诉法院管辖，都应当一律予以登记立案。立案登记制实施以来，立案法官需进行解答的人次、数量有所增多，对当事人进行相关法律释明的工作量明显增加，部分不符合起诉条件的当事人由于急于要求立案，对立案法官的解释不愿听、不想懂，只是一味的强调“有案必立、有诉必理”、“登记制”不是“审查制”、“我有案子就得立”，使得法官的解释难度加大。一旦人民法院告知或裁定不予受理（立案），当事人就会对立案法官不满，有的甚至侮辱、谩骂立案法官，影响法院工作秩序和人民法院形象。如，中院接待的关某诉日本政府，要求战争赔款一案，已经明确告知其不属于人民法院受案范围，且立案法官也对其进行了耐心细致的解释，但该当事人仍然坚持要立案，中院对其作出不予登记立案的决定后，该当事人随即到纪委网站实名举报中院立案法官，声称中院违反登记立案的规定，枉法裁判。
（三）对恶意诉讼、虚假诉讼、无理缠诉等滥用诉权的行为，缺乏明确的界定及有效的惩治措施。立案登记制改革的目的是为了破解“立案难”问题，对符合法律规定的案件要求做到“有案必立，有诉必理”，最大限度地保护当事人的诉权，体现了人民法院司法为民的宗旨。但在实践中，有些当事人出于种种目的，滥用手中的权利，恶意诉讼、虚假诉讼、无理缠诉的情况经常出现，不仅浪费了司法资源，也降低了司法效率。如实行登记立案的首日，我辖区舒兰法院就接待了一批法轮功分子起诉国家领导人的案件。按照最高院关于登记立案若干问题规定的精神，此类案件是不符合登记立案条件的，但当事人以实行立案登记制改革为由，坚持要求立案，法院不得不花费大量的时间对其进行解释工作。还有一些当事人打着立案登记的旗号，针对同一事实，分段、分头、重复起诉的情况时有发生，增加了法官工作量。如中院受理的杨某等40余人诉吉林市鑫营房产经营有限公司、吉林市邑兴房产经营有限公司人事争议一案。当事人第一次起诉时要求确认与用人单位签订的《买断工龄协议书》无效，恢复双方的劳动关系，补偿工资、医保等国家规定的事业单位职工一切合法待遇。该案经过基层院一审，中院二审，经审委会讨论后认为当事人的起诉并不属于人民法院受理人事争议的范围，而且案件涉及的改制是在政府主导下进行的，诉请事项属于改制遗留问题，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，遂对当事人的起诉不予受理。中院作出不予受理裁定后，当事人又到基层法院重新起诉，要求判令恢复“事业单位编制身份”并享有医疗保险、社会养老保险等一切依法应享有的福利待遇。虽然在表述上略有差异，实质系重复诉讼。虽经立案法官反复耐心解释，当事人仍坚持起诉，并要求法院出具文书。基层院以一事不再理，裁定不予受理，中院二审予以维持。当事人又提起行政诉讼，诉吉林市政府的改制文件不合法。行政案件受理后，也驳回了其诉讼请求。本案中，当事人因同一事实，多次提起民事、行政诉讼，大大地浪费了司法资源，给对方当事人增加了诉累。对恶意诉讼、虚假诉讼、无理缠诉等滥用诉权的案件，现行的法律及司法解释只是概括的进行了规定，没有明确的加以界定，而且对于滥用诉权的行为，现行法律及司法解释也没有明确规定处罚措施。长此以往，滥用诉权的行为将会越来越多，这势必会浪费司法资源，降低司法效率。
（四）各类疑难案件大幅增加，存在由“立案难”转化为“审判难”的趋势。社会经济转型过程中，社会矛盾明显增多，有些矛盾通过诉讼途径很难从根本上解决。对于物业服务合同纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷、拆迁安置补偿纠纷等一些群体性案件及因企业改制、林权改革、二手房买卖等国家政策调整而引发的一些敏感类案件，在实行立案登记制改革之前，人民法院一般是暂不予受理，而是积极依靠党委政府及社会力量，尽量将矛盾化解在诉讼外。立案登记制改革后，由于立案审查期限仅有7天，没有足够的时间做调解、协调、化解工作，而且人民法院“有案必立，有诉必理”的承诺，也使得当事人不愿配合法院做调解、协调、化解工作，而是选择通过诉讼来解决纠纷，加之个别部门的不作为，从而导致此类案件大量涌入法院。而法院在充分保护当事人诉权的同时，客观上也增加了法院审理案件的难度。这些案件涉案人数多、审理难度大、矛盾较为突出，往往需要花费大量人力、精力和时间，致使法院办案压力大幅增加，法院及法官面临的信访压力越来越大，出现了“立案难”转为“审判难”的趋势。
三、下一步工作打算
随着改革的不断深入，需要解决的矛盾特别是一些深层次的矛盾必将不断凸显，需要我们在下一步的工作中坚定信心，强化措施，在党委的坚强领导、人大的有力监督和社会各界的理解支持下，将改革不断推向深入。
一是积极开展诉讼服务中心建设，提升服务水平。要认真贯彻全国法院诉讼服务中心建设会议精神，全市法院要围绕“系统化、信息化、标准化、社会化”目标，全面完成诉讼服务中心建设任务，将辅助性、事务性、社会服务性工作和部分审判工作逐步前移，由诉讼服务中心提供庭审以外的全部诉讼和非诉讼服务，实现服务群众诉讼、服务法官办案、服务审判管理等综合功能。
二是健全多元化纠纷解决机制，着力化解矛盾。全市法院要在发挥审判功能的同时，总结推广全国多元化纠纷解决机制改革示范法院昌邑区法院的先进经验，进一步完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。通过建设功能强大、资源充足的诉调对接平台和形式多样、运行规范的诉调对接机制，尊重当事人的选择，注重引导当事人选择更加直接、更加简便、更加高效的非诉方式解决纠纷，减轻当事人诉累，有效化解矛盾纠纷。
三是建立立案信访风险评估、审查制度，化解重大、疑难、群体性诉讼。要建立完善立案信访风险评估、审查机制，对于一些受理后无法审结、无法执行，且可能影响社会稳定的群体性敏感案件，对可能引发大规模群众群体性事件的案件，要进行风险评估，审慎处理，多做疏导工作，充分发挥诉调对接机制的作用，引导由社会机构、基层组织等部门先行予以处理。同时，要制定可行性应急预案，尽可能把社会稳定风险降低到最低程度，维护社会和谐稳定。
四是依法制裁虚假诉讼、违法滥诉，引导当事人理性行使诉权。要坚持惩防并重，宣传先行，惩处跟进，及时消除当事人对“有案必立”的误解，惩治“滥诉”、“缠诉”等滥用诉权行为。在立案过程中，一方面，要加强立案登记制改革的宣传力度，继续正面引导当事人理性行使诉权。着重做好诉讼诚信的宣传和提示工作，警示潜在恶意诉讼当事人，明确告知其虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为应承担的法律后果。另一方面，对存在虚假诉讼、恶意诉讼可能的，要求当事人在起诉时提供书面承诺书。对已发现的虚假诉讼，予以公开曝光，并依法追究法律责任，以抑制不良诉讼行为的发生。
针对立案登记制改革中存在的困难和问题，我们也借此机会提几点建议，供调研组参考。一是针对案多人少的矛盾，在员额法官数量难以增加的情况下，建议党委政府支持法院在应届法律专业毕业生及社会上招收具备一定法律专业知识的司法辅助人员及文员，将庭前准备、文书送达、外出调查等辅助性工作，由司法辅助人员及文员完成，使法官能够集中精神办好案，提高审判质量和效率。二是针对立案登记制改革与法官员额制改革双重因素叠加影响下，法院压力剧增，而法官待遇偏低、职业风险加大的现状，建议进一步加强法官职业的保障力度。三是针对改革后各类群体纠纷及敏感案件大量涌入法院的现实，建议各级政府及相关部门发挥职能作用，敢于担当，通过综合运用经济、社会、行政手段妥善化解纠纷。
省人大常委会调研组专程来我市调研全市法院立案登记制改革情况，这是对吉林市两级法院工作的有力监督和支持。我们将以这次调研为契机全面总结全市法院各项工作，深入推进立案登记制改革，铭记职责，敢于担当，鼓足干劲，奋发作为，为保障全市经济社会新一轮振兴发展作出新的更大的贡献！
