一、立案登记制概述

（一）立案登记制的提出背景

立案登记制是指法院接到当事人提交的民事起诉状时，对符合法定条件的起诉应当登记立案。2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。该意见自2015年5月1日起施行，也即是自2015年5月1日之后，立案登记制取代了以往的立案审查制。《意见》明确规定案件实行立案登记制，确保“有案必立、有诉必理”，切实保障当事人诉权。

（二）立案登记制提出要解决的问题及形成原因

立案登记制度提出的最直接原因，就是为了解决当事人“立案难”的问题。

出现“立案难”问题的原因主要有以下两个方面：

1、原有的立案审查程序规定，只有审查符合诉讼法规定的，原告是与本案有利害关系的公民、法人和其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实理由；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖等硬性条件法院才予以立案。 由于普通公民并不能很好的满足受案条件，因此法院不予接收其提交的诉状。当事人由于缺乏对法律规定的了解，并且很难对不予立案的行为通过上诉、复议等途径取得权利救济，因此产生法院 “立案难”的误判。

2、有一部分本身符合立案条件的案件，在立案登记制规定出台之前做不到及时立案，有的甚至很长时间不能立案。其中固然有法院工作繁忙，事务庞杂的原因，但也有部分情况确属法院工作人员怠于履职甚至有故意拖延之嫌，进一步加剧了当事人对法律和法院的不信任，影响了司法公信。导致当事人认为“立案难”

（三）立案登记制改革的效果

立案登记制要求对符合立案条件的案件当日立案，不符合立案条件的在经向当事人解释后其仍坚持立案的要在七日内出具文书，给当事人以权利救济。结合我院对我地区阶段性案件收案统计情况，可以看出立案登记制改革的实施效果。

2015年5月1日至8月31日：我院新收一审民商事案件78件，行政案件23件，执行案件65件，国家赔偿案件1件，全部做到当日立案。我地区基层院新收民商事案件8365件、行政案件185件、执行案件2884件，95%以上做到了当日立案。

通过这些数据可以说明，立案登记制实施的收效是显著的。而与此同时，反应基层法院不出具文书的情况大大减少了。这一正一反的对比，说明了立案登记制改革的实施使“立案难”问题得到了有效缓解。

二、立案登记制实施现状

结合我院和吉林地区工作实际，立案登记在实施过程中 出现了一些新特点。具体表现在以下几个方面：

1、从受案数量上来看，民商事、执行案件与实行立案登记之前总体来说数量保持稳定，变化不大，而“民告官”的行政案件大量出现。这个局部的趋势也是和全国法院立案形势是相符合的。从今年5月1日开始实行立案登记制到5月30日立案登记实行一个月的时间，全国行政案件登记立案29924件，同比增长了221%。而且中级法院直接受理的行政案件数量也显著增长。

2、不予受理、不予立案的上诉案件显著增加。今年我院针对不予受理、不予立案的案件从5月到9月收到89件，不出意外全年案件数量在110件以上。而2014年全年只有10件。今年承办不予受理、不予立案的办案人增加了一名，但是工作强度更高，工作压力依然很大。

3、涉众案件增加。由于实行了立案登记制，一些涉企业改制、涉农村土地、涉房屋拆迁的案件当事人在5月1日之后集中到法院来立案。以前只进行口头答复的案件，今天5月1日实行立案登记之后会现行示明并出具不予立案通知书。如对告知书不服，进行登记并出具不予受理、不予立案裁定，并告知其在法定期限内向上级法院提出上诉的救济途径。当事人对二审裁定维持的，还可以进行申诉。最大限度的保障了当事人的诉讼权利。

三、立案登记制度与立案审查制度的差异

立案登记制度和立案审查制度都是关于我国法院立案工作实施的具体制度，从2015年5月1日开始，立案登记制度作为一种新的制度取代了立案审查制度。二者之间的区别体现在三方面：一、权利主体不同。实行立案审查制度，权利主体是法院，强调法院的审查权，法院可以决定受理或者不受理案件。实行立案登记制度，当事人递交符合形式要件的诉状法院即应当接收，并做登记工作，减少了对当事人的限制，使当事人诉权得到充分保障，权利主体由法院向当事人转移；二、诉讼开始时间不同。实行立案审查制度，诉讼启动时间为法院决定立案的时间。实行立案登记制度，诉讼启动的时间为当事人提交诉状，法院接收诉讼并进行登记的时间；第三、立案条件不同。实行立案审查制度，受各种因素影响，存在对起诉是否立案理解尺度不一的问题。实行立案登记制度，只要当事人提交了形式要件符合的诉状，法院就应当接收并登记。如果当事人提交的材料欠缺，暂不符合形式要件，则告知其在一定期限内补正材料。以往口头答复当事人，没有形成书面材料，当事人没有法律程序内的救济途径，转而使用法律框架以外的手段，很多产生恶劣影响。实行立案登记制，更多案件进入法律程序，如果在程序当事人的起诉被裁定驳回，当事人不服一审裁定可以通过二审、再审进行救济，最大限度的保障当事人诉权。

四、立案登记制度实施之必然性

纵观世界法律发展，先后出现并存了几大法系，在各种法系发展过程中，有些法系逐渐衰亡，而另一些法系则展现出强大的生命力，其中最有代表性的就是大陆法系和英美法系。在法律的发展过程中，不同法系之间并不是封闭僵化的，而是一种包容的、可以相互借鉴的。比如奉行大陆法系的法、德在强调制定法权威的同时也开始重视判例在审判中的作用；奉行英美法系的英、美在遵循当事人主义的同时也强化了法官的职能。研究我国的立案登记制度，我们也可以参考大陆和英美两大法系的代表国家和地区的立案制度，为我国实行立案登记制度找到必然性。

（一）、美国的立案情况

在美国，法院收到诉状后，要标注美国某地区法院收到并且归档，注明收到日期时间和案号，并由接收人通常是助理书记官签名。因为立案属于是程序问题而非实体问题，因此美国法院的立案审查工作由书记官进行。以民事案件举例说明，每一宗案件要填写案件登记表，填表内容包括：原、被告的姓名；根据备好的选项选择管辖依据；主要当事人的州籍；起诉引用的美国制定法及原因；诉讼的性质；案件来源，主要分为当事人提起还是法院移送等；诉讼请求等。案件进行登记后，由书记官处的书记官进行电脑随机分案。

（二）、日本的立案情况

在日本，诉状由原告直接向法院的事务窗口递交，当值的法院书记官将诉状转给按照规定方式确定的法官。法官接到诉状后仅对实体判决要件进行审查。日本民诉法规定诉讼开始以原告起诉为准，原告向法院递交起诉状，法院受理起诉状后将起诉状副本送达给被告，即完成了整个起诉过程。日本民诉法还区分了“起诉要件”和“诉讼要件”。“起诉要件”包括诉状中记载的事项、案件受理费用、将起诉状副本送达被告的情况。“诉讼要件”包括法院是否具有管辖权、当事人是否具有完备的诉讼能力及是否有特定诉讼对象等。日本法院对当事人的起诉审查也仅进行必要的形式审查。

（三）、我国台湾地区的立案情况  

在我国台湾地区，原告将起诉状首先送到收状室。收状室接收起诉状后，将案件转给分案室。分案室没有对当事人的起诉审查的权限，即使分案室认为起诉存在明显的问题也要继续进行分案。分案给业务庭法官后，由法官具体审查案件，决定驳回当事人起诉、移送给有权管辖法院或者限期补正材料。如果符合正常标准，则选定日期开庭进行案件审理。

综合以上三个国家和地区的立案情况，可以认为，减少立案工作流程、简化立案部门工作、实行立案形式审查和立案登记制度，应该是法院立案工作制度的潮流也即是我国法院立案工作改革的方向。我国在今年5月1日开始推行的立案登记制改革是合乎世界潮流、遵循司法规律、符合工作实际的变革。

五、立案登记制度之困局

在立案登记制的实施过程中，吉林地区各级法院坚持做到“有案必立、有诉必理”，以往“立案难”问题得到了切实缓解，尤其是大量民事不予受理、行政不予立案案件大量进入程序、收案数大幅度增长就是一个有力的说明。少量没有当场登记立案的案件主要是当事人提交的诉状或其他起诉相关材料不合格，各级法院立案庭也在接待处理时进行了“一次性”书面告知补正。

但是在调研中我们也发现了立案登记制改革给法院工作带来了新困难和新问题。

（一）、“一律接收诉状”的规定与依法审查的关系把握不准

立案登记制要求一律接收诉状。实践中，有些法院就出现了只要当事人递交诉状的，就登记立案，对起诉条件不作审查，导致不符合起诉条件的案件进入法院。这些案件经过审查，都会驳回起诉，既浪费司法资源，也导致法院职权范围之外的问题进入司法渠道，增加了产生涉诉信访的风险。

（二）、行政案件立案工作中，立案庭与行政庭工作衔接运行悖于正常流程

对于行政案件的立案，一些法院还是维持“行政庭审查、立案庭办手续”的模式。即当事人在立案庭提交起诉状和相关材料，由行政庭法官审查决定是否立案。这种模式是不符合“立审分离”原则，行政庭越俎代庖取代了立案庭对立案审查。而且行政庭法官对是否立案进行审查，很容易从个人和部门利益角度着眼，带有主观性，容易将行政案件挡在司法程序之外。这样既是立案庭和行政庭在职责上的错位，也是法律程序上的违法。

（三）、受案数量大幅度上升，案多人少矛盾加剧

随着立案审查制改为立案登记制，立案庭对案件不做实质审查，只做形式审查，使得法院受理案件量大幅增加。“案多人少”一直是法院尤其是基层法院面临的问题，每年案件量在持续快速增长，但是法官却在不断流失。在司法改革之前即有不少青壮年法官、业务骨干面对超负荷的工作压力和低廉的薪水选择离开法院或者调转到其他机关。要么在同等工作强度下获得更丰厚的回报，要么在薪资水平基本持平的情况下选择责任轻、压力小的工作，从事真正“朝九晚五”的工作，回归家庭。而员额制改革，把一些仍背负沉重工作、生活压力，为了一份法官尊严和荣誉坚持留在法院工作的法官或是一部分对改革持观望态度的法官排除在员额之外，基本成为“最后一根稻草”，对法官流失起到了“助推”的作用，加剧了案多人少的法院工作基本矛盾。以吉林中院立案一庭为例，今年5月1日以来，立案一庭的同志加班次数的时间激增，每天白天收取材料，做当事人的释明工作，占用了大量时间和精力。收取的材料不能在正常工作时间内消化完的，为了达到当日立案要求不得不加班加点，占用工作日下班时间和双休日时间工作成为工作“新常态”。而立案之后，压力又流转到各业务庭。

（四）、当事人对改革认识不足，媒体误读改革精神推波助澜

立案登记制实施之前，中央的改革精神就已见诸各种新闻媒体宣传中，广泛发动力量为改革造势。而且从宣传效果上看，可以说立案登记制改革的宣传是深入人心的，是受众广泛的，是大获成功的。但是在具体的宣传中，一些媒体曲解了中央改革精神，进行了错误的解读，宣传的不到位、不透彻，给人民群众造成了错误的认识。很多人民群众认为司法的是万能的，法院的工作是无限的，立案登记制的改革能够解决目前司法工作中所有的问题，能够满足所有的利益诉求，罔顾司法的客观中立性和局限性，将一切问题推向法院、法官。

（五）、疑难案件显著增加，给法官办案水平带来新挑战

立案登记制改革的实施，使以往很多仅以口头答复不予受理、不予立案的疑难复杂案件进入法院。涉企业改制、涉农村土地、涉身份待遇、涉拆迁的案件在实行立案登记制后集中涌入法院，而且这些案件多数存在涉及人数众多、发生时间久远、当事人情绪激烈，而且案件要解决的问题涉及到当时、当地法律法规变化、政策调整，法律关系不清、权责不明，难以审理。

（六）、立案过程中释明引导工作收效不显著

立案登记制的实施，针对的是民事、行政起诉，刑事自诉、强制执行和国家赔偿申请等程序，对上诉、申请再审、申诉等程序并没有明确适用立案登记制。目前我国民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法、国家赔偿法等法律和司法解释已经对民事、行政起诉，刑事自诉，申请强制执行和国家赔偿的案件受理条件作出明确规定。在阐明立案登记制度的同时，《意见》也明确了不予登记立案的情形，包括违法起诉或者不符合法定起诉条件的；诉讼已经终结的；涉及危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策的，不属于人民法院主管的所诉事项。但是立案法官在向当事人一再释明所诉案件不属于法院主管或者不适用立案登记制的情况下，部分当事人继续纠缠法官，导致法官疲于释明工作。

（七）、虚假诉讼、恶意诉讼、缠诉闹诉增多

一些当事人重复起诉、规避管辖、捏造事实、滥用诉权，给法院、法官工作带来困扰，浪费司法资源。更有甚者借立案登记制改革之机，为了满足个人不合理、不正当、于法无据的利益诉求，进行缠诉、闹诉，甚至威胁辱骂立案法官，扰乱法院工作秩序。一些没有职业道德的律师为了赚取代理费或者仅为博取眼球，躲在在当事人背后或者明目张胆的鼓动当事人进行诉讼，而对他们缺乏必要的规制措施和惩罚手段。

六、立案登记制度困局之破解

根据立案登记实施以来发现的问题，对今后的立案工作我们有如下建议：

（一）、把握好接收诉状和依法审查之间的关系

以民事诉讼为例，根据新《中华人民共和国民事诉讼法》规定，登记立案的前提依然是起诉符合法定条件。依照现行法律规定原告要具有主体资格、被告要明确适格、诉讼请求要明确具体、属于民事诉讼受案范围和受诉人民法院管辖。接收诉状并登记不等于不作审查，大包大揽，立案法官依然要进行严格的形式审查。而且登记立案是为了督促应立案件的正常流转，防止对应立案件的当事人敷衍塞责，在立案时间上对立案法官、立案工作进行法律上的监督。法院职权范围之外的，不属于立案登记范畴。

（二）、行政案件立案工作要理顺工作机制

“立案难”问题和实行立案登记制要解决的问题之一，在行政立案工作中体现明显。立案庭和行政庭在工作流程中，立案庭处于上游，行政庭处于下游，应该是立案庭立案之后转交行政庭办理。但是在过去的司法实践中，许多法院立案庭在行政立案工作中将行政庭工作前移，行政庭提前介入到立案阶段，立案庭在立案之前要征求行政庭意见、甚至把立案与否的决定权交给行政庭，立案庭不予立案的原因竟然是行政庭的意见是不予立案。这样的做法不在少数，是荒谬错误的，是不符合法律规定和工作流程的。立案庭和行政庭的工作流程应该是像立案庭与其他业务庭一样，有固定的前后关系。立案阶段、审判阶段要分离，立案庭负责行政案件立案形式审查，应当尽量避免涉及实质。当事人提交起诉状，符合行政立案形式要件，收取材料和诉讼费，登记立案后转交行政庭。如果提交材料存在瑕疵，告知限期补正材料，补正后收取材料和诉讼费，登记立案后转交行政庭。立案庭完成行政案件立案环节全部工作后将案件转交行政庭审理；行政庭负责行政案件具体审理，不涉及案件立案与否。对于当事人的诉请，或者裁定驳回起诉、或者驳回诉讼请求、或者判决，并向当事人示明上诉和申请再审的程序。通过引导当事人进行诉讼，使当事人主张权利和救济权利都在法律框架内进行，以司法终局做到案结事了。

（三）、优化资源配置，调动有利因素，充实立案队伍

立案登记制以来，给法院、法官工作带来更大压力，事务更为繁忙，责任更为重大，立案庭、立案法官首当其冲。但是对于工作要有正确的认识和端正的态度。压力的增大只能催生出更多办法来克服困难，解决问题绝对不能寄望于不出问题。从我的工作实际出发，解决目前立案工作困境最直接的办法是增加人手。法院总体编制有限，人员结构老化，各部门都存在着“用人荒”，想从法院内部挖潜已经没有空间，处于无潜可挖的形势。实际情况如此，就应该发散思维，向外部寻求解决之道。立案庭的工作繁忙，但是除了必须由法官接待当事人的工作和一些需要办理的不予受理、不予立案的案件之外，尚有许多不需要专业性的程序性、事务性工作需要办理，是可以由聘任制工作人员胜任的。最高法院最近提出在各地法院建立诉讼服务中心的构想，应该以立案庭为主体，作为诉讼服务中心主体来争取资金应该是合理且可行的。每年毕业的大学本科生可以为我们提供源源不断的人力资源，我们可以以相对低廉的价格与一些愿意到法院参与工作的应届毕业生达成合意，签订短期劳动合同。通过购买性价比高的社会外部服务，将解决好立案庭人手不足的问题，把有限的立案法官解放到更需要他们的工作上。

（四）、强化对立案登记制的宣传，夺回解读中央精神的制高点

长期以来，法院对宣传工作不可谓不重视、在法院从事宣传工作的法院干部不可谓不优秀、为宣传提供的物质条件不可谓不丰富。但是从旁观者的角度来看，法院的宣传工作是失败的。如果把法院宣传工作比作一场战斗，那么我们是处处挨打的，是陷入被动的，是士气低落的。我们是国家机器，是暴力机关，是法律适用者，我们对关于司法、法律的话题解读应该是最权威的，但是实际上却并非如此。以吉林地区举例，我们对相关话题的解读仅仅停留在诸如《松花江审判》等内部报纸杂志上，基本不在吉林地区社会上进行流通，更别提对吉林地区的人民群众产生什么样的影响。偶尔在江城日报上会有法院专版文章，但也不在显著版面，收效甚微。

现代宣传领域异彩纷呈，而我们的宣传主阵地还停留在传统纸媒上，宣传主要面向的还是法院工作人员。我们的宣传工作应该利用好法院丰富的硬件条件，多渠道全方位的开展宣传工作。我们的宣传工作应该找准受众，了解受众，点对点的推送受众所需要的信息，而不是我们要推送的信息。我们的宣传应该紧跟现实生活，传达第一手的资讯，而不是机械的输送法律条文和法学理论。

（五）、建立长效学习机制，更新巩固法官业务水平

法官对当事人答疑解惑水平的提高，应该从提高法官自身业务水平开始。法官的工作是一项需要厚积薄发的工作，只有具有深厚的理论功底，才能够面对当事人的提问时准确从容的解答。但实践中，立案法官学习充电的时间少之又少，非常不利于法官的工作开展和法官的自身提高。我建议每周至少抽出一个下午强制法官闭门学习，充分交流，争取法官在理论功底和司法实务两方面均能得到提高，更好的胜任本职工作。

（六）、对立案工作环节充分并有限的释明，打击缠诉、闹诉

在立案环节，既要对立案与否严格把关，也要做好不予受理、不予立案的释明工作。对于参与诉讼能力不足的当事人，法官应当为其提供适度的诉讼指导，告知其明确诉请、明确被告、原告不适格的告知适格原告条件、被告不适格的告知变更为适格被告。要加大对当事人的释明力度，谨防对当事人敷衍塞责。但是充分释明不等于无限示明。法院的水、电、车、油及其他各种办公硬件是司法资源，法官的时间和精力甚至心情同样是司法资源。甚至可以说，法官的人力资源是最核心、最宝贵的司法资源。法官为人民服务，但不是单独为某个个人服务；法官对人民负责，但是不是单独为某个个人负责。言必称“人民”是一种偷换概念、道德绑架，搞缠诉、闹诉导致法官不适，是拖累立案工作进度，浪费司法资源的行为。动辄将“人民”挂在嘴边，打着“人民”旗号对法官进行责难，甚至羞辱、谩骂的好事之徒，是在践踏法官和法律的尊严。对缠诉、闹诉、冲击法官、扰乱办公秩序的行为人要依法坚决打击，保障立案法官正常办公和立案工作有序进行。

    立案登记制从现实看，要解决人民群众最关心、最直接、最迫切的“立案难”问题；从长远看，是一种工作指导思想的转变，是为扩大司法权、提升司法公信力奠定基础。推行好立案登记制、扩大法院收案范围，是一种有利于化解社会矛盾的改革举措，有利于维护我地区社会稳定发展，保障地区人民人身财产权益。推行好立案登记制，能够替党委、政府分忧，缓解其他相关部门信访压力，是人民法院勇于担当、善做敢为的表现。我们希望通过努力推行好立案登记制，为地区人民谋求福祉、提供保障，为地区经济社会健康有序发展作出新的更大贡献。