（提 要）2008年4月1日开始实施的民事诉讼法修正案对审判监督程序作了重大修改，规定再审审查法院上提一级，明确法定事由，规定审查程序和审查期限，明确以裁定方式结案，形成申请再审案件受理、审查和审理的三阶段模式，申请再审制度的诉讼程序化设计，使大量纠纷纳入诉讼程序内解决，基本解决了申请再审难的问题，立法修改的初衷基本实现，申请再审制度设计应该得到充分肯定。从事申请再审案件审查三年多来，发现再审审查制度存在一些新的问题，现提出来供大家思考与探讨。希望进一步加以完善，以便更加适应司法实践的需要。

关键词：民事诉讼法修改  审判监督程序  民事申请再审审查制度

一、民事诉讼法修改的历史背景

民事诉讼法是审理民事案件的基本法律。现行民事诉讼法是1991年由七届全国人大四次会议通过的。全国人大常委会法工委副主任王胜明高度评价现行民事诉讼法的作用，但同时指出，随着改革开放和经济社会的发展，经济成分、组织形式、利益关系日趋多样化，新情况新问题不断出现，民事纠纷日益增多，公民、法人向人民法院提起民事诉讼维护自身合法权益的民事案件大量增加，人民法院在审理和执行过程中遇到了许多新的矛盾和难题，民事诉讼法的现有规定已经不能完全适应司法实践的需要。针对民众反映强烈的“申诉难”和“执行难”的问题，有必要总结民事审判实践经验，修改完善民事诉讼法。在此社会背景下，自2007年6月开始，十届全国人大常委会第二十八、二十九、三十次会议对民事诉讼法修正案草案进行了3次审议。最终第三十次会议于2007年10月28日通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，修改后的民事诉讼法自2008年4月1日起施行。

二、民事申请再审制度的理论分析

（一）什么是再审程序

再审程序又称审判监督程序①，是指已经发生法律效力的判决、裁定、调解书出现法定再审事由时，由法定机关依法定程序提起，并由人民法院对案件再次进行审理所适用的程序。

审判监督程序是在两审终审制度基础上纠正人民法院错误裁判的补救程序。

（二）审判监督程序启动的三种途径

依据我国《民事诉讼法》的规定，引发审判监督程序启动的途径有三种：

1、人民法院通过自查对确有错误的生效民事裁判决定再审；

2、上级人民检察院对下级人民法院确有错误的生效民事裁判依法抗诉而启动再审；

3、当事人或案外人对其认为存在错误的生效的民事判决、裁定、调解书申请再审而引发的再审。

（三）当事人申请再审制度

在不同主体引发的各类民事再审诉讼中，当事人申请再审占有很大比例，是启动再审程序的重要途径。

1、什么是当事人申请再审

民事诉讼中的当事人，认为已经发生法律效力的判决、裁定确有错误，或者认为已经发生法律效力的调解书违反自愿原则或内容违法，依法提请上一级人民法院对该案件再行审理的行为。

2、当事人申请再审与申诉的关系

关于申请再审与申诉的关系，理论和实践中存在分歧。一种观点认为民事诉讼法规定申请再审权后，申诉权已经被申请再审权所取代；第二种观点认为申诉与申请再审没有本质区别，申诉就是申请再审；第三种观点认为民事诉讼法赋予当事人申请再审权后，申诉与申请再审并存，在民事诉讼中发挥不同的作用。笔者同意第三种观点。

申诉与申请再审在权利性质、权利行使期限、权利行使主体、受理机关均不相同。理清二者的关系，对于进一步理解申请再审制度的概念、地位、作用有一定的意义。

三、修改后的民事诉讼法对民事申请再审审查制度的完善

民事诉讼法修改后，最高人民法院又先后出台了《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>审判监督程序若干问题的解释》、《关于受理审查民事申请再审案件的若干意见》两部司法解释，对民事申请再审制度进一步加以完善，在实践中起到一定的积极作用，主要表现在以下方面：

（一）再审事由具体化，增强可操作性，切实保障当事人申请再审的权利。

修改后的民事诉讼法规定的再审事由从原来的五项情形②具体化为十三项情形，当事人的再审申请只要符合再审事由中的任何一项，就应裁定再审。减少了随意性，避免应当再审的不予再审，切实保障了当事人申请再审的权利。

（二）提高了申请再审受理、审查、审理法院的级别，一定程度上解决了再审难，对当事人诉权的保护及公正裁判具有重要意义。

修改前的民事诉讼法规定“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院申请再审”虽规定了可以向上一级人民法院申请再审，实践中上一级法院一般不受理，基本都由原审法院先审查，驳回后再向上一级法院申请再审。修改后的民事诉讼法直接规定了可以向上一级法院申请再审，避免由原审人民法院自己纠错较为困难，当事人不信任原审人民法院会公正处理再审申请的问题。

（三）明确了人民法院审查申请再审的期限，避免了审查期限过长，体现了司法效率价值的要求

修改后的民事诉讼法第一百八十一条规定“人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查……有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。”这条规定对人民法院审查再审期限进行严格的限制，是我国民事再审制度的巨大进步，一定程度上解决了当事人申请再审难的问题。

（四）规范了申请再审的审查程序、处理形式，有利于保障当事人诉权的行使，提高了诉讼效率。

修改后的民事诉讼法对审查前诉讼材料的送达、提交期限作出了规定，并规定了驳回当事人的再审申请的形式，采取裁定的方式驳回③，使再审审查程序更规范，更有利于保护当事人申请再审权利的行使。

四、修改后的民事诉讼法在实施过程中存在的新问题

（一）对重复申请再审的情况规定得不够明确，且对当事人以不同事由多次申请再审没有作出限制，容易导致当事人滥用诉权。

最高人民法院《关于受理审查民事申请再审案件的若干意见》第三十一条规定“再审申请被裁定驳回后，申请再审人以相同理由再次申请再审的，不作为申请再审案件审查处理。”该条规定了申请再审人以同一理由重复申请的处理，但规定得不够明确。是否为重复申请，是在立案受理阶段还是在审查阶段判定。按此条规定理解，应当是在立案受理时审查申请人是否重复申请。但立案阶段没有卷宗往往很难准确审查，增加了立案法官的工作量。如在审查阶段审查，则审查后如何处理，是退回做销案处理还是迳行裁定驳回其再审申请或以其他方式结案？该条规定了不能以同一再审事由申请再审，没有对以不同事由申请再审加以限制，实践中存在有些当事人滥用诉权，恶意诉讼的情况，浪费了司法资源，增加了对方当事人的诉累。如本院受理的王某劳动争议一案，其第一次申请再审被驳回后，又将申请书稍作修改再次申请再审，实际申请理由并未改变。审查后，经与立案法官沟通，决定退回作销案处理，但申请人坚决不同意，在立案庭大闹，后以其他方式结案处理。

（二）对当事人在二审中自愿撤回上诉后，又申请再审的问题，没有加以限制，有违司法的严肃性。

实践中出现一些当事人在二审中撤回上诉，又对原一审生效裁判申请再审。法律没有明确规定这种情况不可以申请再审，但是笔者认为应严格加以限制。同一案件，既经过了二审程序又申请再审，本院每年受理的此类案件约占收案数的5%。这种情况浪费了司法资源，被申请人不得不再次参加诉讼活动，对其也不公平。同时有违司法的严肃性。

（三）对申请再审审查过程中有关调解的规定过于严格，缺乏灵活性。

最高人民法院《关于受理审查民事申请再审案件的若干意见》第二十四条规定审查过程中，申请再审人、被申请人及原审其他当事人自愿达成和解协议，当事人申请人民法院出具调解书且能够确定申请再审事由成立的，人民法院应当裁定再审并制作调解书。该条规定赋予了再审审查可以调解的权利。但是又限定了“能够确定申请再审事由成立”这一条件，在实践中束缚了法官的手脚。很多案件，原审判决并无错误，申请人的再审事由不能成立，但当事人之间通过做工作，能够自愿达成和解协议，由于有这一限制，法官无法出具调解书，不利于当事人息诉服判。而且，对于审查过程中调解的程序，法律也没有明确规定，是应当先提审后作出调解书，还是直接出具调解书，有待明确。

（四）对案外人申请再审的条件规定不够明确。

最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》审判监督程序若干问题的解释第五条规定“案外人对原判决、裁定、调解书确定的执行标的物主张权利，且无法提起新的诉讼解决争议的，可以在判决、裁定、调解书发生法律效力后二年内，或者自知道或应当知道利益被损害之日起三个月内，向作出原判决、裁定、调解书的人民法院的上一级人民法院申请再审。”该条规定了案外人申请再审的条件、期限。但对案外人申请再审的事由规定不够明确，是不是只要“案外人无法提起新的诉讼解决争议”就应该裁定再审，还是需要同时符合第一百七十九条的规定，才能再审，实践中不好把握。
    （五）对调解书申请再审的规定不够规范。

《民事诉讼法》第一百八十二条规定“当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审。经人民法院审查属实的，应当再审。”该条规定只规定了符合再审条件应当再审，没有规定不符合再审条件如何处理。实践中均以裁定方式驳回，但缺乏明确的法律依据。最高院文书格式中引用民事诉讼法第一百八十一条，但严格来说该条并不适用于调解书。

（六）当事人申请再审与检察机关抗诉提起再审之间的关系没有明确规定。

同一案件既有当事人申请再审，又有检察院抗诉，如何处理，没有明确规定。虽然这种情况很少，但也存在。检察院提起抗诉，人民法院应当再审。如将当事人申请再审案件与抗诉案件合并审理，则原来的申请再审案件如何结案，如何做好衔接工作，都需明确和规范。

（七）申请再审不收诉讼费，客观上导致了部分当事人以申请再审权代替上诉权的行使，动摇了二审终审的审级制度。

（八）个别再审事由的规定只注重法律效果，忽视了社会效果

个别再审事由的规定，如《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十九条第一款第（十二）项规定“原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求的”，只要符合就要进入再审程序。实践中对发现原审判决虽存在遗漏或超出诉讼请求的情况，但数额很小，或某一项请求超出但总数额没有超出的情况，一律再审，不利于维护生效判决的稳定性，还可能使小矛盾变成信访问题。

部分申请人在一审判决生效后不上诉，不久后即申请再审，其中一部分原因是因为申请再审不缴纳费用。这种做法，不利于当事人正常行使诉讼权利，不利于维护生效判决的稳定性，也使国家损失了一部分诉讼费。长此以往，将在一定程度上动摇二审终审的审级制度。

五、完善民事申请再审审查制度的建议

（一）关于当事人重复申请的问题。

建议对《关于受理审查民事申请再审案件的若干意见》第三十一条规定进行修改，对当事人重复申请的处理方式加以明确。在立案受理阶段可采取不予受理的方式；在审查阶段可裁定终结审查。

（二）关于当事人在二审中自愿撤回上诉后，又申请再审的问题。

建议对这种情况明确规定不予受理，受理后发现的应终结审查。

（三）关于再审审查过程中的调解问题。

建议修改最高人民法院《关于受理审查民事申请再审案件的若干意见》第二十四条规定，对可以调解案件的先裁定提审，提审原因中可以写明系因双方当事人达成了和解协议，需要调解而提审，然后再出具调解书。另外，可以推行促进当事人案外和解的做法，既不违反法律规定，又有利于当事人息诉服判。

（四）关于案外人申请再审的问题。

建议对最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》审判监督程序若干问题的解释第五条规定加以明确，同时建议严格限制案外人申请再审的条件，除第五条规定的条件外，还应当同时符合民事诉讼法第一百七十九条规定的再审事由，既要保证案外人诉讼权利的行使，又要维护生效裁判的既判力。

（五）对调解书申请再审的问题。

建议在民事诉讼法第一百八十一条中加上“调解书”，然后把第一百八十二条与第一百八十一条顺序对调，从而保证法律条文内部的统一。

（六）关于申请再审事由问题。

建议对《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十九条第一款第（十二）规定进行修改，对该项事由加以合理的限制。

（七）关于当事人申请再审与检察机关提起抗诉之间的关系问题。

同一案件既有当事人申请再审，又有检察机关抗诉，建议最高院对该种情况作出规定。可以将申请再审案件相关材料移送审监庭，与抗诉案件合并审理，原来的申请再审案件以其他方式结案或裁定终结审查。

（八）关于申请再审是否应当预收费的问题。

建议对《诉讼费用交纳办法》进行修改，增加规定申请再审案件预收费制度。对申请再审被驳回的案件，申请人预交的诉讼费不予退回，对裁定再审的案件根据再审审理结果以败诉方承担诉讼费的原则确定诉讼费的承担，从而避免救济性的再审制度成为当事人逃避缴纳上诉费的捷径，也促使当事人理性行使申请再审权。

如何对当事人申请再审制度进行改革，既保障当事人能够充分行使申请再审权，从程序上解决申请再审难的问题，又要维护生效裁判的稳定性，实现实体公正与程序公正的统一，需要更多的学者和法律人不断地进行研究和努力。

【注释】

①对再审程序和审判监督程序的关系，我国学者认识有分歧。大多数学者认为再审程序与审判监督程序相同，审判监督程序就是我国的再审程序，本文采此说。参见张卫平主编《民事诉讼法》法律出版社 2004年版，第315页。

②修改前的民事诉讼法第一百七十九条规定了五项再审情形：（一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（二）原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；（三）原判决、裁定适用法律确有错误的；（四）人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；（五）审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。

③修改前的民事诉讼法第一百七十九条第二款规定“人民法院对不符合前款规定的申请，予以驳回。”对驳回再审申请的形式没有明确规定，实践中多采取口头或书面通知方式驳回。

【参考文献】

[1]宋琛，《论我国民事申请再审制度》，湖北职业技术学院学报，第13卷第1期，2010年3月。

[2]蓝燕霞，《论我国民事申请再审制度的完善》。

[3] 张卫平主编《民事诉讼法》法律出版社 2004年版