目前国家统一司法考试的法定依据散落于《公务员法》、《法官法》、《检察官法》、《律师法》和《公证法》等法律和《国家司法考试实施办法》等行政法规之中，迄今并没有专门的《国家司法考试法》。所以，我国的司法考试制度还处于一种初步发展的探索阶段，其诸多方面还有待于进一步加强管理。笔者欲从司法独立的角度就司法考试管理制度做一简要分析，以期为《国家司法考试法》的出台提供几点参考建议。

　　一、国家统一司法考试管理制度

　　（一）国家统一司法考试管理制度模式概说

　　1、国家统一司法考试管理制度模式

　　现在，司法部是我国的司法行政管理机关。为了组织并实施司法考试，司法部设立了司法考试司。 由于我国的《公务员法》《法官法》、《检察官法》、《律师法》和《公证法》等法律都是由全国人大常委会通过的，根据其中的相关条款我国于2002年组织了首次司法考试。因此我国现阶段实行的司法考试管理制度是一种由全国人大常委会授权司法部组织与实施的管理模式，即由权力机关授权行政机关组织并实施的管理制度模式。相对于世界上其它国家成立专门机构来负责司法考试的组织与实施的做法，这种模式具有鲜明的中国特色，特别是司法考试协调委员会。

　　2、司法考试协调委员会

　　为了平衡部门之间的利益，我国设立了司法考试协调委员会。该委员会的设立借鉴了其它国家通过设立专门机构来负责司法考试工作的成功经验，遗憾的是我国的司法考试协调委员会只是一个协调与咨询机构，并不是我国司法考试的组织与管理机构。

　　（二）国家统一司法考试管理制度模式的优势

　　首先，有利于积累立法经验。当前我国司法考试制度还不成熟，立法机关也缺乏相关的立法经验。全国人大常委会授权国务院行政部门先行立法——以行政法规的形式来管理和规范我国的司法考试制度，有利于科学司法考试管理模式的探索和立法经验的积累，从而为《国家司法考试法》的科学性与完备性奠定基础。

　　其次，有利于减轻权力机关的工作压力。全国人大常委会把组织司法考试的职能授予其它机构代为执行的做法，有利于减轻其自身及其附属机构的工作压力，使其全身心地投入到各项立法和监督工作中去。

　　再次，有利于司法机关集中精力从事审判和检察工作，减少司法行政事务的困扰。由司法部主管全国的司法行政工作，有利于减少司法行政事务对各级法院和检察院的困扰，使其专心从事审判和检察业务。

　　曾次，有利于行政机关对司法机关的监督，防止司法专横。司法部通过对司法考试的组织与实施，决定了具有何种特质的人将来能够进入司法队伍，因此这在很大程度上体现了权力机关和行政机关对司法机关的监督与制约，有利于防止专横司法和司法独大局面的产生，尤其是防止检察机关司法专横。

　　（三）国家统一司法考试制度模式的弊端

　　首先，这种模式模糊了司法考试权的性质。司法考试权是组织和管理司法考试以决定哪些公民有资格进入法律职业队伍的权力，它是司法考试得以顺利进行的前提和基础，也是司法权得以顺利运行的前提性权力保障。尽管我国法律并未确认司法考试权，但从学理上讲，由于它涉及司法机关的建构——司法职业者的重大问题，所以应该由全国人大常委会行使。而现行司法考试管理制度却把它授予了司法部。司法部名为“司法”部却不是司法机关，而是典型的行政机关——国务院的一个行政部门，它行使的是行政权。因而司法考试权就成了一种名副其实的行政权。因此，现行的司法考试管理制度混淆、模糊了司法考试权的性质。

其次，这种模式助长了行政权的扩张，不利于司法独立。在我国现行政治体制下，司法机关和行政机关是分工负责、互相配合的关系，因而司法权和行政权是地位平等、互相制约的关系。而现行司法考试管理制度却把本应属于权力机关的司法考试权划拨给了行政机关，因而助长了行政权的扩张，进而使司法权与行政权之间的关系失衡，危及我国司法独立。

　　二、国家司法统一考试与司法独立

　　（一）司法独立通说

　　司法，从字面意思来理解就是监督法律的实施。在实行三权分立的国家里，司法权就是审判权。司法的目的在于“解决纷争、消除争议、贯彻法制、伸张正义、维护正常的社会秩序”。　司法独立包括三个紧密联系、不可分割的方面 ：即司法权独立、法官审判独立和法官个人独立。其中法官个人独立是司法独立的主要内容。

　　（二）司法独立的中国特色

　　在我国，司法独立的问题具有一定的特殊性。中国自古以来司法与行政不分，中国的司法从未实现真正独立。以西方的司法独立为参照系，我国的司法独立具有如下特点：

　　首先，司法权在国家权力体系中的地位不同。西方实行的是三权分立，三权之间是平行关系，在地位上没有高低之分。而我国实行单一制的政权组织形式，立法权在国家权力体系之中处于最高地位，司法机关和行政机关均由立法机关产生并对其负责。

　　其次，司法权的内容不同。在西方，司法权指审判权。其它的权力如违宪审查权和弹劾权等从本质上说来也是审判权。以美国为例，检察权是一种行政权，检察机关设于行政机关内部，美国最高检察长即是美国司法部部长。而我国的司法权包括审判权和检察权。

　　再次，司法独立的侧重点不同。在西方，法官个人独立是司法独立的主要内容。而在我国，司法机关内部设有合议庭、审判委员会、检察委员会等集体领导组织，因此在我国司法独立不仅要求司法官个人独立，而且更加侧重于司法机关独立、司法组织独立。

　　曾次，司法独立的社会根基和历史传统不同。西方自近代以来广受人文主义等理性思潮的影响，以此为契机，法治和分权理论深入人心。因此，在西方司法独立有着悠久的历史传统和深厚的社会根基。相反，我国历史上从未对行政与司法加以区分，司法机关设于行政机关内部。建国以后高度集中的党政军一体化的政治经济体制模式，也不利于司法权在国家权力体系之中的相对独立。

　　因此，相对于司法独立的其它两项内容来说，积极主张并捍卫司法权的独立在我国更加具有紧迫性和必要性。所以我国的司法独立在很大程度上更加侧重于审判权和检察权的独立。需要指出的是，每个国家由于国情的不同，司法权在国家权力体系中的地位和作用都有差异，但大多数国家都标榜和追求司法独立。在这个前提之下，司法考试作为各国法律职业的一种共同性准入资格考试无疑与司法独立之间存在着莫大的关联。

　　（三）国家统一司法考试对我国司法独立的影响

　　1、国家统一司法考试制度有利于我国法律职业共同体的形成，从而有利于实现和保障司法独立。

现代法治要求法律至上、司法独立。现代法治国家的显著特征之一就是形成了强大而自治的法律职业共同体。科学而统一的法律职业准入制度是法律职业得以形成的前提和基础。统一的司法考试决定了统一的法律专业技能、法律思维、法律习惯、法律职业道德等，从而为统一的法律职业共同体的形成奠定了坚实的基础，因此，国家统一司法考试制度有利于我国法律职业群体整合与转化为法律职业共同体。法律职业共同体作为现代法治国家的必然产物，从本质上要求法律至上和司法独立。因此，国家统一司法考试制度有利于我国法律职业共同体的形成，进而有利于保障和实现司法独立。这也是我国实行统一司法考试制度的初衷之一。

　　2、司法考试所设定的标准在很大程度上影响着我国未来司法队伍的建设状况，进而影响到我国的司法独立。

　　司法考试作为法律职业准入的第一关，它所设定的标准将会对我国未来司法队伍的建设状况产生极其深远的影响。司法考试的考查方式、考查内容和试题难度为未来司法职业者所必备的特质设定了一个最低标准。这个标准直接决定了最起码具备何种特质的人才有资格进入司法队伍。法官和检察官是司法权的执行者和司法独立坚决的倡导者与捍卫者。捍卫司法独立需要法官和检察官具备各项素质，而是否具备这些素质需要通过司法考试去检验。

　　3、司法考试权的性质或归属将直接影响司法与行政之间的制约与平衡关系，进而影响司法独立。

　　正如上文在分析国家统一司法考模式的弊端时所阐述的，司法机关和行政机关是分工负责、互相配合的关系，因而司法权和行政权是地位平等、互相制约的关系。现行的司法考试管理制度模式却把本应属于权力机关的司法考试权授权给了行政机关，因而助长了行政权的扩张，进而使司法权与行政权之间的关系失衡，危及我国的司法独立。

　　4、司法考试通过法学教育进而间接影响我国的司法独立。

　　司法考试对我国法学教育的积极影响在于使法学教育能够面向社会实践，防止法学教育与社会的法律需求相脱节。而司法考试对我国法学教育的消极影响在于，它在一定程度上扰乱了法学教育的正常秩序。很多学生把主要精力都放在了司法考试的准备上，忽视了全面的法学理论课程的学习与法律实践的锻炼机会，因而出现了法学院校周围司法考试辅导机构林立的状况。部分高校的教授为了营利，也积极地参与或应聘于这些辅导机构，忽视了对本职工作的改进。因此，司法考试在很大程度上扰乱了法学教育的正常秩序。法学教育直接决定了未来法律职业者的综合素质。而高素质的法律人才是维护并实现司法独立的前提和保证，因此，相关部门应该高度重视司法考试对法学教育的影响。如果把具有如此众多之缺陷的司法考试作为法学教育改革的方向，那么法学教育的前途着实令人堪忧。

　　5、司法考试通过普及法律知识、提升公民法律意识来影响我国的司法独立。

自古以来，中国的法律职业具有高度的垄断性。现在国家通过司法考试将法律职业面向全社会开放，这给广大社会成员尤其是普通公民进入法律职业提供了一个重要契机。于是，司法考试成为当代中国最热门的资格类考试之一。但是司法考试的性质决定了它的低通过率，因为法律职业相对来讲是一种精英职业，它具有一定的垄断性。因此，每年能够顺利通过司法考试并从事法律职业的人毕竟是少数。但是，司法考试确实在客观上额外地发挥着一些更为重要的作用：所有曾经参与司法考试的人无论通过与否都在这个准备的过程之中学到了许多法律专业知识，从而提升了整个社会的法律知识水平和整个民族的法律意识，这对于在我国真正实现并维护司法独立无疑具有十分重要的积极意义。

　　6、司法考试的组织与执行将严重影响司法独立。

　　现行的司法考试由行政部门——司法部来组织，《法律职业资格证书》的授予也由司法部实施。每个人的证书上面都悍然地签着司法部部长的大名。这意味着只有征得司法部的准许，我们才能从事法律职业。诚然，法律职业者不一定都是司法工作者，但不容置疑的是：司法职业者，即法官和检察官是我国法律职业的主体。这也就意味着若要从事司法职业，首先要征得行政机关的同意。众所周知，司法机关的主要职能是行使法律监督职能，且法律监督的重点在于行政机关的依法行政情况。所以，这就相当于行政机关自己给自己选拔监督人员，从而在一定程度上把这种行政体制外的监督方式转化成了体制内的监督，显然，司法监督的效力也就大打折扣了。这使得司法成了行政的衍生物，这是赤裸裸的行政干预或决定司法，因而司法独立也就成了一句空谈。这是我国现行司法考试管理制度中存在的最大问题。因此，我国司法考试制度，尤其是司法考试管理制度亟待改革与完善。

　　三、国家统一司法考试管理制度改革

　　鉴于我国司法考试管理制度的现状，笔者主要提出以下两点对策供大家参考。

　　（一）建议全国人大常委会收回并重新安排司法考试权

笔者在上文中提出了“司法考试权”的概念，它主要是指司法考试的组织和管理权。司法考试权主要决定了操作司法权力的“人”的问题，直接决定了未来全国司法队伍的建构和运行状况。由于司法职业者是司法机关的重要组成部分，因而司法考试权涉及司法机关如何组织的重大问题。在当前司法管理行政化、行政权力扩张和司法未能独立大背景下，司法考试权不应该轻易地下放，尤其是不应该下放给行政机关，如上文所述它的下放直接涉及司法权与行政权的平衡问题，会影响到整个国家权力运作系统的稳定。所以笔者强烈建议全国人大常委会收回司法考试权。

　　在全国人大常委会收回司法考试权之后，司法考试的组织与管理可以通过如下几种途径予以解决：

　　1、司法考试权由全国人大常委会自己行使。这是由我国政体的基本性质决定的，全国人大是我国的最高机关，代表人民行使国家最高权力。司法考试权应该由其常设机构——全国人大常委会行使。

　　2、全国人大常委会委托或授权其附属机构来行使。由于司法考试具有一定的专业性，在全国人大常委会人手不够的情况下，它可以委托或授权其附属机构来行使。例如法律委员会。

　　3、全国人大常委会还可以增设司法考试委员会，专门从事司法考试工作。

　　4、改革现有的司法考试协调委员会制度，赋予司法考试协调委员会执行权，从而使其组织与协调功能得以充分的发挥。

　　5、授权最高司法机关行使司法考试权。我国司法机关内部都设有司法行政部门和工作人员，在此背景下再设立专门机构或委托非司法机关行使司法考试权，显然是一种重复建设，最终只能使司法机关内部的司法行政部门沦为一种仅负责上传下达的可有可无的机构。因此，在司法改革过程中应该充分地挖掘司法机关内部司法行政管理的经验、利用其现有的资源做好司法考试的组织与管理工作。职能重复是造成国家机构臃肿的重要原因，消除职能重复的部门是今后我国政治体制改革的重要方面，所以我们应该在专门机构与司法机关内部的司法行政部门之间做出选择。

　　（二）建议相关部门做好司法考试管理配套制度改革

　　1、提高司法考试的合格标准，严格控制通过率

　　国家相关部门对2002年至2005年的司法考试试题难度和通过率都把握得表较好，其中2005年的试题难度最大。从2006年至2009年试题难度明显降低，且通过率大幅上升，甚至高达百分之二十多，这样的高通过率在世界范围内也是罕见的。

　　毋庸置疑，当代中国经济、社会的发展需要大量的法律人才。但是没有原则地降低法律职业的准入标准实在贻害无穷。法律职业是具有高度专业性的职业，所以相关部门应该严格司法考试的标准，把真正能够胜任法律职业的人选拔出来。尤其是当前我国针对不同地区（A区、B区和C区）设定了不同标准的情况下，更应该严格限制司法考试的通过率。否则，长此以往，将来中国拥有《法律职业资格证》的人就会像当下的假冒伪劣产品一样粗制滥造、泛滥成灾。

　　2、实行司法考试合格分数线浮动制度

　　每年司法考试大纲的修订者和试题的出题人都不尽相同，因此试题的难度会有较大幅度的波动。而2002年至2009年司法考试的合格线始终都是360分，如此固定不变的合格标准的弊端是显而易见的。这种形式上的平等，必然会造成实质上的不平等，即导致每年初任法律职业者的素质参差不齐，甚至相差悬殊。这非常不利于我国法律职业共同体的形成，也不利于司法队伍内部的协作和司法独立的维护。因此，合理可行的做法应该是根据当年试题的难度来确定合格分数线，以维持每年司法考试通过率相对较低且相对稳定的状态。

　　3、明确司法考试权的性质

　　全国人大常委会应在总结近几年司法考试的组织与管理实践经验的基础上尽快出台《中华人民共和国司法考试法》，以国家法律的形式明确司法考试权的性质，以避免不必要的部门之间职权与利益纷争。

　　4、消解司法考试给法学高等教育带来的消极影响

　　各大高校应该面向社会实践积极推行法学教育改革，杜绝司法考试带来的消极影响。司法考试是一种社会性考试，法学毕业生参加与否取决于其是否自愿。因此不应该将司法考试合格率作为法学教育成果的评价体系。同时，各大高校应加强对本校教师的管理，禁止其在校外辅导机构兼职，使其专注于本职工作，培育合格的高素质法律人才。

　　5、完善司法考试的形式与内容

　　在司法考试的形式上，合理确定主观题与客观题的比例，适量增加主观题的比重，以全面考查考生的法学基础理论素养。

　　在司法考试的内容上，应该加大对法律职业伦理与道德的考查、增加对法律实践操作能力的考查。同时改变司法考试内容的滞后性，在司法考试命题时，可以为即将出台的法律法规预留出一定数量的题目，直至考试的当月再正式确定试题的内容，增强司法考试的对最新法律法规的考查能力。

　　6、严格司法考试的报考条件

　　除了必要的学历条件之外，司法考试的报考应该面向全体公民。那种将报考专业局限于法律专业的垄断做法是行不通的。在法治社会中，人人都有学法、懂法、用法、从事法律职业的权利。

　　起初的司法考试报考条件为法律专业本科或非法律专业本科并具有法律专业知识，后来又把报考年限降低到大三和大四的在校生。显然，报考司法考试的门槛过低。首先，应该加强对非法律专业考生的法律专业知识的考查。其次，为了使在校大学生能够安心学习，维护高校正常的教学秩序，应该禁止包括大三和大四学生在内的在校大学生报考司法考试。再次，可以规定从事法律实践一年以上的大学毕业生才有资格报考，这有利于司法考试对考生法律实践能力的考查。

　　为了实现并捍卫司法独立，我们应该对现行的司法考试管理制度进行改革。文章至此马上就要告一段落，然而司法改革的理论与实践却正在征途上。

　　 注：

　　 吕世伦 付池斌．论司法的结果公正——从公安局长强奸案的两次不同判决谈起[J]．黑龙江省政法管理干部学院报，2005年第1期，第3页。

　　 参见陈金钊 张其山．对中国司法改革理论的反思[J]．法学研究，2003年第6期，第62-63页．